“十五五”期间城市更新“加力” ：平均每年拉动3万亿投资

在“十五五”期间炒股成功率，城市更新能够拉动多少投资？钱从哪儿来？

国务院近日发布的《城市更新“十五五”规划》（下称“规划”）是首个国家层面的城市更新发展规划，也是“十五五”规划纲要公布后首个在细分行业领域落地的专项规划。该规划一经发布，上述话题引起市场广泛讨论。

华创证券研报认为，从城市更新投资额来看，“十五五”期间城市更新至少完成15万亿元，平均每年3万亿元，略高于2023、2024年城市更新投资完成额。据住建部数据，2023、2024年城市更新投资完成额分别为2.6万亿、2.9万亿元，每年完成的项目约6万个。

聚集于城市基础设施的更新改造，中规院高级工程师吕红亮提出，据测算“十五五”期间，全国管网建设改造投资乘数达到1.5到2倍，显著高于一般基础设施项目。

根据规划提出的一揽子新增更新目标：到2030年，中国五年内累计新增改造城镇危旧房预计达到50万套/间，老旧小区约11.5万个，老旧街区和厂区改造1500个，城中村改造4000个，地下管网更新36.5万公里。

在谈及五类管网的累计更新规模时，规划还进一步提到，未来五年，建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。

这些定量指标的制定，中规院副院长郑德高在接受央视新闻采访时表示，“我们是通过体检、通过对老百姓需求的调查定出‘十五五’的指标，能够满足老百姓的需求”。

他举例说，对于老旧小区的更新，规划要求对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检的基础上，结合实际合理确定改造对象范围。

规划明确，全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。

常态化开展的城市更新带来了超大规模投资体量，也带来了两个新问题：要想实现城市更新“微利可持续”，钱从哪儿来？不同来源的资金如何分配？

规划厘定了城市更新的三类资金来源：财政资金，来自各类金融机构的资金以及社会资本。

同济大学建设管理与房地产系副主任唐代中认为，上述三种钱在城市更新中的作用不同、责任不同，针对不同城市更新项目所承担的投资风险、收益分账等也均不同，需要有机配合。

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他解释称，财政的钱起到托底和保障的作用。同时，财政的钱也可以作为资本金引入第二笔钱，即金融的钱，后者则进一步发挥加杠杆的放大作用。比如，在某一更新项目中，财政的钱占20%，金融的钱融进来后，填补另外的80%。

金融资金也有展期的作用。唐代中说，城市更新筹资难背后，一大原因是收益的速度和投资的强度存在错位，项目回收期比较长。所以，这时候就需要一些长线资本，往往是金融资金使得项目获得展期，使未来的现金流能够覆盖投资。

对于第三笔钱，也就是社会资本，在唐代中看来，更重要的作用是“用于维持运营”。他举例说，一些综合性的开发商、运营商，他们的资金可以用以激活项目，通过远期的投资运营利润来覆盖前期投入。

5月22日，2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示，长春、无锡、宁波、马鞍山、深圳、银川等15个城市入选。今年是中央财政专项支持城市更新的第三年。此前两年，中央财政支持了上海、北京等20个城市，补助规模超200亿元。

中央财政之外，规划还提到，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设。

据中指研究院统计，2025年各地城市更新相关专项债发行超3500亿元，同比小幅增长2%，占2025年新增专项债的7.6%。

一种业界观点认为，地方政府专项债，本质是以项目收益偿还，要求项目有对应收益偿还。但老旧小区改造、地下管网等公益类项目几乎无法自平衡，受地方债务约束影响，不可能无限扩张。

唐代中认为，专项债更多是发挥资本金的作用，而不是完全地用于兜底。基于上述前提，当专项债在投资项目中占比达到20%左右，使项目能够实现现金流平衡，这种投资就可以推进。此外，对于公益性的项目，如果项目本身不产生现金流，可以在规划中将项目“划片划得更大一些”，融入一些能够产生有优质现金流收益的部分，在形成一个大的资产包之后，再予以推进。